董克用:第三支柱个人养老金制度建设的理论探

www.hbahz.com    2018-08-27 15:10    明升网

今年4月12日,《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》(财税〔2018〕22号),对个人税收递延型商业养老保险将要开展试点的相关问题进行了通知,试点为期限一年,一年之后就会全面展开,同时,我们也正在承担相关的课题研究。今天给大家分享一下我的想法。

我主要介绍四个方面的问题,一是建立的背景与功能定位,二是覆盖范围和目标群体,三是核心理念和制度设计,四是业务流程和平台建设。

第一个问题是建立背景和功能定位。全球老龄化不断加剧,本世纪末全世界都将面临老龄化的问题,当然,老龄化标准在那个时候也会相应提高。此前提到的“三条腿板凳”,即养老责任由政府、用人单位和个人三方面共同负担,中国早在1991年的文件中就已经提出,但是我们发展的比较缓慢。通过比较美国、加拿大和中国的养老金规模,我们发现美国第三支柱养老金资产占GDP的比重达到了34%,加拿大二、三支柱养老金资产占当年GDP的29%,而中国只占GDP的1.6%,这意味着我们在养老资产中并没有存到钱,而且我们的基本养老保险面临着一支独大的问题。

我国城镇职工基本养老保险替代率水平发展趋低,从当年的百分之七八十的替代率一路下滑为现在不到50%。距离达到在职收入的百分之七八十的水平还有很大差距,如何弥补这个差距?我们曾经寄希望于第二支柱的发展,当时业界对于要发展第二支柱还一度兴奋了一段时间,但是后来发现并不是如预期所想,特别是在受制于第一支柱缴费太高的背景下。目前第二支柱经过较快发展之后基本上陷入停滞局面。

参加企业年金的职工人数占参加城镇职工基本养老保险人数的比例不到6%。由于第二支柱是由雇主主导的,因此必须是有单位的,以企业在职职工参加基本养老保险的人数做基数也只有9%左右,不管以哪种口径来计算都没有到10%。当然现在说的是企业的情况,机关事业单位就是另外一回事了。

第二支柱中的另外一个问题是就业方式发生变化。近些年来,个体经济发展迅速,灵活就业者越来越多,但是这些群体在现有条件限制下无法参加第二支柱,所以必须要通过建立第三支柱来将这一部分群体容纳进来。那么,我们有没有钱?建立条件具不具备?中国在这个时候是不是应该开始做这件事情了?从我国的居民储蓄来看,中国人存了很多钱,我们的居民储蓄余额相当于我们GDP的80%左右,但是后来官方就没有统计了,刚刚钟蓉萨会长做了最新的统计。同时,恩格尔系数已经降到了30%以下,城市人口人均住房面积已达到30多平米。这些进展有目共睹,但是接下应该做什么呢?当然医疗很重要,另外就是养老问题,因为各位专家的报告显示,人们预期寿命越来越高,也就是活的时间越来越长,尤其在北京和上海这样的大城市,养老就显得更加重要。

那么,在这些背景之下,第三支柱应该有什么样的功能定位?我认为应该有四个。一是基本养老金的收入补充。基本养老保险替代率目前只有百分之四十左右,距离合理的替代率还有很大差距,这个差距应该如何缩减?尤其是在第二支柱发展进入停滞状态的背景下,只能依靠建设第三支柱来弥补。二是养老金制度的补充。在参加第二支柱条件受限的情况下可以参加第三支柱,同样享受税收优惠。三是推动理念的转变。过去我们都是长期的存钱和储蓄,期望通过存钱来养老,今后要把储蓄养老变成投资养老。从长期来看国际上的经验,一定是投资高于储蓄,即使资本市场上有所波动。四是助推资本市场完善,资本市场需要一些长期资金,而不是短期资金,养老金就是一个长期资金。

第二个问题是第三支柱的覆盖范围和目标群体。首先,第三支柱是什么?我们认为第三支柱个人养老金是个人主导、自愿参加、享受税收优惠的制度,个人自愿参加意味着制度应直接面向全体经济活动人口。那么,参加第三支柱个人养老金要不要以参加基本养老金为前提条件呢?我们研究之后认为还是不要设这个门槛,原因在于设置门槛意味着参加第三支柱的时候首先要经过一关,而这一关可能会遇到很多不必要的麻烦,从而限制了一部分人。例如流动劳动力问题,我们有2亿劳动力,如何进行验证?这是一个大问题。与城乡居民基本养老保险不一样,城镇职工基本养老保险缴费在职工发工资时就扣掉了。而城乡居民基本养老保险采取自愿参加的形式,理论上可以不参加。这个问题不用担心,因为城镇职工没有选择,社会保险由单位代扣,而对于城乡居民养老保险,这套制度在缴费端由国家财政进行补助,当然是由各地财政来补,虽然补贴力度并不相同,但是,只要在制度不断得到完善之后,大家都会参与。第一支柱基本养老保险覆盖人数已经超过9亿人,剩下的一部分没有加进来是由于各种各样的一些其他原因,因此我们不能用第一支柱的情况反推第三支柱。

第三支柱的目标人群既不是低收入人群,也不是高收入人群。真正的低收入人群依靠的是第一支柱,即政府兜底的公共养老金,因为公共养老金的目标就是保障基本生活,抵御风险,而第三支柱的目标是提供更高的生活待遇。同时,第三支柱也不能成为高收入人群避税的天堂,使其通过税收优惠政策的途径来达到避税的目的。从国外的情况来看,根据《2017年美国基金业年鉴》,美国IRA账户持有人以中等收入水平(收入的中位数是90000美元)的中年人(年龄中位数是54岁)为主。中国目前已经形成了世界上人口最多的中等收入群体,应该如何统计?规模有多大?最新的情况还在统计之中,有研究表明达到了4亿人。但可以确定的是,随着中国的经济发展,中等收入群体规模不断增加的趋势是必然的。

第三个问题是核心理念与制度设计。从以上的分析来看,第三支柱的需求是比较强烈的,既然有这样的需求,那么我们的制度应该怎么设计?在调研过程中我们发现,其从本质上看还是产品制。因为目前的规定是先购买相应的产品,才能核实和退税,然后再保存在账户里。产品制的好处在于自己清楚自己买的是什么产品,但是也存在一些问题。比如说在同一公司的不同产品之间转移没有问题,但是如果转移购买其他保险公司或者其他金融机构产品时到其他的公司,那就出现困难和问题了。另一个问题就是实质上是“退税”模式,手续复杂,人工成本很高。面对这些问题该怎么办?有人提出是否能从目前的产品制走向账户制。

账户制,即建立具有唯一账号的个人养老账户。将来每个人都可以通过唯一的账户实现税收优惠、个人投资选择以及权益记录等功能。所有符合条件的产品,无论是基金产品、保险产品,还是养老产品,都进入到这个账户中,无论在哪个环节中征税,都可以避免重复征税的问题。一个人从一个地方到另外一个地方工作,这也不会出现转移的问题,因为独有的账户一直存在,并且这样的账户制可以和第二支柱实现制度统一,可以有效衔接,就像美国第二支柱和第三支柱是互相联通的一样,可以有效承接积累型养老金的转移接续。

第三支柱的根本发展动力在于税收优惠。我们不但要考虑税收优惠,而且适当的情况下还要探讨财政补贴的问题。我们需要注意税收优惠的几个方面:一是今后希望税收优惠采用限额制而不是比例制。二是希望将第二、第三支柱的税收优惠打通,特别是对于没有参加企业年金计划的个人,允许其在个人养老金计划中,享受相应的税收优惠额度,增加第三支柱吸引力,增加个人养老积蓄。三是适当的时候推出财政补贴的激励机制,如德国就是采取的财政补贴机制,针对一些低收入群体,采取财政补贴,激励低收入群体参与。

接下来,我们再介绍一下缴费阶段、运营阶段和领取阶段的税收优惠情况。在缴费阶段,可以采取税收优惠的形式,即在缴费阶段进行税收减免;也可以采取税收补贴形式,对部分低收入群体进行一定的财政补贴。在运营阶段,我们要区分本金和资本利得,因为短期来看,资本收益可正可负。在提取阶段,目前试点办法规定商业养老金收入的25%部分予以免税,剩下的75%是按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税。由于利得是动态的,因此,最后在计算对征税对象征税的时候是很清楚的。在领取方式上可以采取终身领取、分期领取和一次性领取几种情况,不同的领取方式对应着不同的税优力度。通过免税或者低税的手段来鼓励终身领取;如果想要分期领取,享受的税优就会有限,也就是中等税收水平;如果一次全部领取,就要采取全额重税的手段,征收比率最少为10%。因此,不同的领取方式要有一些税收上的差异化,这样才能达到激励的目的。

账户制是一种基金的形式,这就要求基金要追求投资收益,但是不能只追求投资收益,因此我们必须清楚基金运行的原则,特别是作为非常独特的第三支柱个人养老金,它的运行原则是什么?我认为有以下几个原则。第一是安全性原则。养老金的特点要求安全性应该放在首位,因为养老金是长期存储不取的钱,比如在座的各位同学,如果22岁就业,到你们这代人退休时,退休年龄一定超过65岁,也就是说你们的养老金有40多年的时间要存放起来,这么一大笔钱长时间存放一定是要保证安全第一的。即使你们购买的产品已经不存在了,或者你们委托的公司已经倒闭了,但是并不要紧,因为你的钱还在,积累的资金并没有消失。

第二是收益性原则,如果只讲安全性原则是很好办的,直接存放到那几个大银行里面就行,但实际上我们是受损失的,因为复利是很重要的,所以我们在安全性的基础之上还要探讨高收益的机制。

第三是便捷性原则。第三支柱应当具有个人选择权,因为老百姓的金融知识非常有限,金融机构一定要提供便捷、清晰的投资渠道,不能太复杂。

我们这个平台的目的就是将来希望把银行、基金、保险等多类养老金融产品都纳入到选择范围之中,以满足不同人群的选择偏好。同时,建立产品准入制度,凡是拟进入第三支柱养老金账户选择范围的产品,一定要经过评估,不是说随便可以进入,在此基础之上参与者在此范围内可以自由选择产品。如果参加者在一定时间内暂时没有购买也没有关系,通过默认投资工具的机制,该资金会自动进入其事先选定的默认产品。

同时,还要加强投资者的保护,加强养老金融的教育,加强投资顾问的培训。我们相信年轻人,他们有很多的渠道,这也是我们正在做的另外一个课题:如何推进养老金融教育。

最后一个问题是业务流程和平台建设。理想化的个人业务流程有以下几个方面。首先是开设个人开户,个人到银行开设个人养老金账户,账户与个人身份证号信息绑定,而且具有唯一性,终身使用。第二步是个人缴费,个人通过与单位签订代缴代扣协议,允许定期由本单位发放工资的银行扣缴部分工资进入个人账户;税务机构可以通过与银行系统对接,来控制个人的税优额度,对个人纳税进行税前扣除。第三步是个人投资,当个人做出投资决定的时候,就可以直接按照投资产品的性质完成相应的投资流程;当个人暂时无法做出投资决定的时候,滞留资金就会按照默认产品模式进行投资 。第四步是个人查询,个人可以通过登陆第三支柱账户平台来查看个人缴费、税优、投资收益和领取等所有信息 。最后是个人领取,个人在平台选择了领取方式之后,平台会将资金定期发放至个人选定的银行账户中,个人就可以自行提取。税务机构就会根据每个人不同的领取方式来实施差别化的税收政策。

实现这样一个理想化的流程是需要一个平台来作为载体的,那么,这个平台的性质是什么?是商业平台,或是商业机构?我们课题组通过研究之后提出,第三支柱平台建设是一项由中央政府提供的应对老龄化、完善我国养老金体系的基本公共服务平台。之所以这么定义,是因为享有基本公共服务是公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责。当然这并不意味着政府要亲力亲为,也可以通过购买服务的形式来实现这个目的;但是它的性质仍然还是基本公共服务,不是赚钱的商业机构,这一点是不会改变的。为什么是基本公共服务?因为它有基础性、广泛性、迫切性和可行性。下面我来具体分析一下。基础性是指第三支柱平台提供的服务是支撑个人养老金运行制度的关键,它的运作框架和业务流程会影响到第三支柱的方方面面。广泛性是指个人自愿参加意味着制度将直接面向全体的经济活动人口,那么政府给予税收优惠的对象也将会是全体经济活动人口,所以该平台应当具有覆盖的广泛性。迫切性是指第三支柱平台建设是第三支柱个人养老金制度的关键,只有完成了平台的建设,才能进一步设计基于平台的第三支柱各项制度。而可行性是指该平台应该同时与人社部信息系统、税务系统、中保信和中证登系统等实现有效对接,在目前经济发展水平下和信息技术条件下,实际上已经具备了建设该平台的各项条件。

第三支柱的平台建设还有一些技术要求,主要包括以下几个要点。一是统一性,是指第三支柱平台的标准与功能应当统一。二是交互性,是指第三支柱平台应与人社部系统、税务系统、金融机构等实现交互和对接。在信息登记、税收征管、产品披露、数据统计等方面与对应机构或系统之间实现实时、动态交互衔接。三是透明性,是指平台的运作流程应充分透明,做好信息透明和信息披露工作。个人可查询到个人的缴费、税优、收益、领取等所有信息;同时,准入的产品及其安全性和收益性等信息都应当在第三支柱平台予以集中展示。四是流动性,是指资金在第三支柱平台上可以自由转换。个人缴纳的费用通过税优进入平台后,可以在平台上实现资金留置、投资、转移和领取等功能,平台还可实现与第二支柱资金与信息对接。五是安全性,是指要确保第三支柱平台上的个人信息和资金的安全,因此第三支柱平台自身必须独立运行。六是动态性,是指第三支柱平台要留有接口,第一是政策接口,要及时与新政策实现对接;第二是技术接口,要及时与新技术实现对接。

以上就是我关于第三支柱个人养老金制度建设的一些想法。谢谢大家 

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